國有土地配置制度變遷

隨著國有土地供應(yīng)逐步減少直至取消計(jì)劃配置，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的土地市場(chǎng)制度體系將進(jìn)一步完善，在國有土地資源配置中發(fā)揮愈益重要的作用

資源配置一般包含計(jì)劃配置和市場(chǎng)配置兩個(gè)范疇，無論是計(jì)劃配置還是市場(chǎng)配置，在其配置過程中無不受到各種制度的影響和修正。城市國有土地資源配置也是如此。我國市場(chǎng)化改革帶來了資源配置方式從計(jì)劃向市場(chǎng)的大轉(zhuǎn)換，在這歷史性的轉(zhuǎn)換過程中，市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制不僅在商品、資本、勞動(dòng)力等資源配置中的地位與作用不斷上升與增強(qiáng)，在城市土地資源配置中的作用也產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的變化

探討城市土地資源配置中的制度變遷，分析制度變遷對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響，既是土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的方向性問題，也關(guān)系到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高效有序運(yùn)行。

第一階段（1949年～1954年）

1954年以前，國家對(duì)城市國有土地實(shí)行有償使用，無論全民所有制單位還是集體所有制單位，只要使用城市國有土地，都必須向國家交納租金和

有關(guān)稅費(fèi)。

這一時(shí)期，從制度上并未否定城市土地具有價(jià)值、可以收益的商品屬性。從理論上講，只要承認(rèn)土地具有商品屬性，必須有償使用，就不能否定土地價(jià)格在交易中的作用，因此這種土地有償使用制度，實(shí)質(zhì)上具有市場(chǎng)配置的含義，盡管當(dāng)時(shí)價(jià)格機(jī)制的功能十分薄弱，市場(chǎng)的作用也十分有限。

第二階段（1955年～1987年）

1954年以后，我國建立了高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，與此相適應(yīng)，1954年財(cái)政司字15號(hào)文件和原內(nèi)務(wù)部有關(guān)文件規(guī)定，國營企業(yè)、國家機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校、團(tuán)體及公私合營企業(yè)使用國有土地時(shí)，應(yīng)一律由政府無償撥給使用，均不再繳納租金。集體所有制單位和個(gè)人使用國有土地，雖不是無償劃撥，但所交費(fèi)用甚少，基本上也是無償、無限期使用。自此，城市土地取消了有償使用，確立了行政劃撥土地制度。

國有土地的行政劃撥制度具有劃撥手段的行政性、使用期限的無限制性、土地獲取和使用的無償性、土地物權(quán)的無流動(dòng)性四個(gè)特征。土地劃撥后，用地者取得了劃撥土地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)了土地的所有權(quán)與使用權(quán)的分離，但這種所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上未得到任何體現(xiàn)，這種使用權(quán)也被禁止獨(dú)立流轉(zhuǎn)。土地不是商品，也不存在土地市場(chǎng)，因此，國有土地資源的行政劃撥制度，實(shí)質(zhì)就是土地資源的計(jì)劃配置制度。

在此后30多年的時(shí)間里，土地資源的計(jì)劃配置通行于我國基本建設(shè)項(xiàng)目用地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地、獨(dú)立工礦區(qū)建設(shè)用地以及其他各種國家建設(shè)用地。換言之，凡國家基于經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)及舉辦社會(huì)公共事業(yè)的需要而征用集體土地或者使用國有土地的場(chǎng)合，均適用于計(jì)劃配置制度。這一制度一直持續(xù)到1988年《憲法》的修改。行政劃撥制度與我國高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，并發(fā)揮了其在特定歷史時(shí)期的特定職能和作用。

第三階段（1988年～2000年）

我國國有土地有償使用的實(shí)踐始于上個(gè)世紀(jì)80年代初期。1982年，廣州、撫順等城市開始對(duì)國有土地收取土地有償使用費(fèi)和場(chǎng)地占用費(fèi)，1987年，深圳市第一次協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)，第一次拍賣出讓國有土地使用權(quán)。1988年，七屆全國人大一次會(huì)議通過的《憲法》修正案規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓�！边@次修憲是一次歷史性突破，是我國土地使用制度的根本性變革，標(biāo)志著我國的根本大法承認(rèn)土地使用權(quán)具有商品屬性，可以入市流轉(zhuǎn)。1990年，國務(wù)院出臺(tái)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，以行政法規(guī)的形式，確立了國家實(shí)行城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度。1995年1月1日起施行的《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定，國家依法實(shí)行國有土地有償、有限期使用制度。1998年修訂的《土地管理法》進(jìn)一步明確規(guī)定，國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度，建設(shè)單位使用國有土地應(yīng)當(dāng)以出讓等有償方式取得�！稇椃ā返男薷暮蛶撞恐匾�法律法規(guī)的出臺(tái)，為國有土地有償使用制度在我國的確立奠定了基礎(chǔ)。

這一時(shí)期土地供應(yīng)制度變革的主要表象特征是，變無償、無限期、無流動(dòng)的行政劃撥供地，為有償、有限期、有流動(dòng)的出讓供地，但由于大量建設(shè)用地仍然實(shí)行劃撥供地，制度格局上是劃撥制度與有償使用制度并存，且劃撥制度的覆蓋面大于有償使用制度。同時(shí)，由于協(xié)議出讓在很大程度上由政府定價(jià)，帶有一定的行政色彩，土地使用權(quán)的價(jià)值并沒有在市場(chǎng)上體現(xiàn)出來，因此，盡管協(xié)議出讓制度從根本上有別于行政劃撥制度，但還不是充分體現(xiàn)公開、公平、公正法則的市場(chǎng)配置制度，而應(yīng)界定為一種準(zhǔn)市場(chǎng)配置。這種準(zhǔn)市場(chǎng)配置制度與計(jì)劃配置制度并存的格局一直持續(xù)到2000年。

第四階段（2001年至今）

如果說我國2001年以前的國有土地配置制度，主要是以行政劃撥和行政定價(jià)的非市場(chǎng)配置政策為主體內(nèi)容的話，那么其后的國有土地，特別是國有經(jīng)營性土地供應(yīng)制度，則步入了以市場(chǎng)形成價(jià)格為核心、以經(jīng)營性土地招拍掛出讓為表現(xiàn)形式的土地資源市場(chǎng)配置軌道。

這一根本性變革的重要標(biāo)志是，2001年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》（15號(hào)文件）明確提出，為體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，確保土地使用權(quán)交易的公開、公平和公正，各地要大力推行土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣。國有建設(shè)用地供應(yīng)，除涉及國家安全和保密要求外，都必須向社會(huì)公開。商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)用地和其他土地供應(yīng)計(jì)劃公布后同一地塊有兩個(gè)以上意向用地者的，都必須由市、縣人民政府土地行政主管部門依法以招標(biāo)、拍賣方式提供，國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣必須公開進(jìn)行。國務(wù)院15號(hào)文件第一次明確具體地提出了國有土地招標(biāo)、拍賣的范圍和界限，第一次為經(jīng)營性用地協(xié)議出讓亮起了“紅燈”，是國有土地實(shí)行市場(chǎng)配置的第一個(gè)國家政策，成為經(jīng)營性土地由非市場(chǎng)配置到市場(chǎng)配置的分水嶺，對(duì)土地資源市場(chǎng)配置制度確立具有重要的歷史意義。

2001年，國土資源部發(fā)布《劃撥用地目錄》規(guī)定，不符合目錄的建設(shè)用地，不得劃撥供地，必須有償供應(yīng)。2002年，國土資源部發(fā)布《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》明確規(guī)定，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。2003年，國土資源部發(fā)布《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，規(guī)定不符合招拍掛出讓條件的國有土地，方可協(xié)議出讓�？梢钥闯觯�以國務(wù)院15號(hào)文件為發(fā)端，3年時(shí)間里，國有土地劃撥供應(yīng)的范圍進(jìn)一步明確，招拍掛出讓和協(xié)議出讓有了具體細(xì)化的范圍與操作程序，國有土地市場(chǎng)配置的制度框架初步確立，制度產(chǎn)生的效應(yīng)也極為顯著。一方面，在國有土地供應(yīng)總量中，出讓的土地面積增長較快，2000年，全國劃撥和出讓國有土地共129202公頃，其中劃撥供地占62．36％，出讓占37．64％。2003年，全國劃撥和出讓國有土地共258860公頃，其中劃撥供地比例下降為25．21％，出讓比例提高到74．79％。另一方面，在國有土地出讓中，招拍掛出讓的比例大幅度提高。1999年，在全部出讓土地中，招標(biāo)、拍賣出讓面積僅占2．38％，協(xié)議出讓占97．62％。2003年，招拍掛出讓面積提高到27．94％，協(xié)議出讓比例下降為72．06％。

改革開放以來，國有土地使用制度變遷，正是循著市場(chǎng)配置的脈絡(luò)，從試點(diǎn)探索到制度確立，從初步形成制度到規(guī)范完善制度，由點(diǎn)到面，由淺入深，日益清晰地實(shí)踐著公開、公平、公正的市場(chǎng)配置資源原則。

目前，在國有土地供應(yīng)中，劃撥與出讓并存；在出讓供地中，協(xié)議出讓仍占相當(dāng)大比重，市場(chǎng)配置制度在全部的國有土地供應(yīng)中尚未全面確立。2004年10月，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》明確提出，大力推進(jìn)土地資源的市場(chǎng)化配置，逐步實(shí)行經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施用地有償使用和推進(jìn)工業(yè)用地招拍掛出讓。這一決定，昭示了我國政府推進(jìn)土地資源市場(chǎng)配置的決心，是我國政府在土地市場(chǎng)制度建設(shè)中的又一重大舉措。可以預(yù)見，隨著國有土地供應(yīng)逐步減少直至取消計(jì)劃配置，代之以有償使用的準(zhǔn)市場(chǎng)配置，逐步取消或減少工業(yè)用地的準(zhǔn)市場(chǎng)配置，代之以招拍掛出讓的市場(chǎng)配置，市場(chǎng)配置土地的范圍和數(shù)量將進(jìn)一步擴(kuò)大；適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的土地市場(chǎng)制度體系將進(jìn)一步完善，在國有土地資源配置中發(fā)揮愈益重要的作用。

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