一、我國市場經(jīng)濟體制下的土地征用制度

（一）我國現(xiàn)行市場經(jīng)濟體制下土地征用制度的發(fā)展過程

（1）1992年-1997年經(jīng)濟轉軌期的土地征用制度。這一期間我國經(jīng)濟運行機制發(fā)生變化，一是經(jīng)濟體制從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉變，二是經(jīng)濟增長方式從粗放型向集約型轉變。該期間土地征用立法停滯，土地征用補償仍沿用1986年土地管理法規(guī)定的標準。

（2）1998年至今的市場經(jīng)濟體制下的土地征用制度。1998年8月，通過了《土地管理法（修訂）》，并于1999年1月1日起正式施行，并下發(fā)了一系列的配套法律法規(guī)，如《土地管理法實施條例》（國務院令[1998]256號）、《關于加強征地管理工作的通知》（國土資發(fā)[1999]480號）、《征用土地公告辦法》（國土資源部[2001]第10號令）等。

（二）現(xiàn)行土地征用制度的特點。

我國現(xiàn)階段逐步形成了一套系統(tǒng)的土地征用制度，呈現(xiàn)出和以往不同的特點：

（1）征地審批制度：實行以用途管制為核心內(nèi)容的農(nóng)用地轉用和土地征用審批制度，取消了市縣一級人民政府的征地審批權，存量土地供地審批權下放。

（2）征地報批:實行“一書四方案”制度，即需呈報建設用地呈報說明書、征用土地方案、補償安置方案、補充耕地方案、供地方案作為征地審批材料。

（3）征地的批后實施：實行“兩公告一登記”制度，即征用土地方案公告、補償安置方案公告和補償?shù)怯洝?br>

（4）征地補償標準：將原《土地管理法》規(guī)定的各項補償費用之和不得超過“被征用土地前三年平均年產(chǎn)值的20倍”調(diào)整為30倍。

（5）征地主體：實行政府統(tǒng)一征地，不允許用地單位直接與被征地集體經(jīng)濟組織議價。

（三）對現(xiàn)行土地征用制度的評析

修訂后的《土地管理法》，關于征地補償?shù)牧⒎ㄈ匝匾u計劃經(jīng)濟的以土地產(chǎn)值倍數(shù)確定補償標準的思路，未充分考慮市場因素，這種補償僅僅是對土地價值的部分補貼，非地租補償，也不是地價補償。該政策實質(zhì)上是一種政府標價的剛性政策，從補償標準上屬低層次的不完全補償標準。

在這種補償制度下，土地出讓金與征地成本之間形成剪刀差，據(jù)有關資料顯示，土地增值收益占50%-90%，同時農(nóng)民參與土地轉用增值收益的權利無形中被剝奪。即使是土地市場化運作較早的深圳來說，現(xiàn)行城中村改造實施方案中，政府在舊改中獲得的土地增值收益的主要用途也多限于舊改區(qū)域所需的市政配套建設和舊改項目貸款帖息。

這種制度實施的后果是農(nóng)用地轉化為國家建設用地只有一個渠道，即土地征用化為國有。在土地征用過程中只有一個需求者–地方政府，城鎮(zhèn)建設用地一級市場只有一個供給者–地方政府，土地市場的源頭和供給出現(xiàn)高度壟斷的局面。這種制度也是土地隱形市場的關鍵成因。據(jù)統(tǒng)計，到2002年廣東省南海市全市工業(yè)用地共15萬畝，其中非經(jīng)征地改變集體所有土地7.3萬畝，比例約50%；2002年昆山市有6.66公頃的集體土地直接入市流轉，2003年新增加94.48公頃，增長率為1418.62%。2005年6月23日，廣東省人民政府頒布《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，規(guī)定農(nóng)村集體土地除了不得直接進行商品房開發(fā)外，可以有條件地進入市場流轉。雖然該《辦法》與目前國家基本法律《土地管理法》存在根本性的沖突，但可以看對出現(xiàn)行集體所有土地的征用、流轉制度進行根本性變革的社會立法需求。

二、現(xiàn)行土地征用制度主要缺陷的法律視角

（一）土地征用權的法律規(guī)定相互矛盾，存在法律邏輯缺陷。

在我國，土地征用權的授予主要依據(jù)憲法、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》。憲法第10條規(guī)定，“城市土地屬于國家所有”，第10條第2款規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”。

《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的必須依法申請使用國有土地；……前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”《城市房地產(chǎn)管理法》第8條規(guī)定，“……集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉為國有后，該幅國有土地使用用權方可有償出讓”。

憲法原則隱含的土地征用規(guī)范命題為：只要對集體所有土地進行征用，就一定是符合公共利益的，非為公共利益，不得對集體土地進行征用。而土地管理法及城市房地產(chǎn)管理法隱含的土地征用規(guī)范命題為：只要集體土地被征為國有，就可用有償出讓與任何單位和個人進行建設。運用法律邏輯學的思維，只要“公共利益”與“土地有償出讓與任何單位和個人”這兩個概念之間不存在全同關系，那么憲法土地征用的規(guī)范與土地管理法土地征用規(guī)范就不等值。很顯然，這兩個概念之間是種概念與屬概念的關系，所以這兩個規(guī)范不等值，即，土地管理法的土地征用規(guī)范違憲。土地征用規(guī)范存在這樣的邏輯缺陷，易使集體土地征用權被濫用，集體土地所有者--廣大農(nóng)民的權益受到侵犯。

（二）公共利益界定不清

“公共利益”在法治國家，已經(jīng)成為一個重要的法律概念，其含義是指以公共使用為內(nèi)容的公共目的和實現(xiàn)特定經(jīng)濟政策目的的公共目的。不論何種社會形態(tài)，土地征用中的公共利益，均可表現(xiàn)為國民健康、教育、公共設施、公共交通等公共事業(yè)需要；在特定的社會發(fā)展時期，公共利益同時具有階段性，從經(jīng)濟學角度來說，土地所體現(xiàn)的公共利益也可以是政府指導土地資源利用，達到宏觀調(diào)控的目的，但無論何種目的，其都應該是政府和大眾的共同選擇。

為了在法律實踐中有明確的依據(jù)，世界上法制比較完善的國家主要通過三種方式對“公共利益”進行法律定義：一種是概括式，如美國、法國、中國香港，只說明征用的土地必須用于公共用途，這種方式給予國家行政機關極大的自由裁量權，國家司法機關法律解釋權，同時依靠其完善的司法制度，根據(jù)征用土地所實現(xiàn)的最終目的而不僅僅是理由，對“公共利益”和“私人利益”進行制衡。第二種是列舉式，即通過立法明確列出公共目的，規(guī)定國家只能在這些列出的公共目的下動用征地的權利。第三種為概括兼列舉式，把列出的公共目的的名單和概括性原則結合。如韓國，中國臺灣地區(qū)。

我國憲法第10條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”，但在立法上至今未對公共利益的范圍及判斷標準作明確的規(guī)定，也缺乏對公共利益的權威解釋。通過上面的邏輯推理，憲法土地征用規(guī)范與土地管理法土地征用規(guī)范之間的邏輯謬誤在于對“公共利益”與“單位和個人利益”概念的內(nèi)涵與外延的界定不清。如何運用科學的方法對這兩個概念之間的關系，是全同關系還是包含關系，是交叉關系還是全異關系進行界定，是將他們正確運用于法律規(guī)范命題的前提條件，否則，將會出現(xiàn)上面所分析的邏輯謬誤。

（三）有關補償標準既不合理又不完善。

（1）征地補償標準立法標準存在問題。根據(jù)行政征用基本理論，國家對財產(chǎn)的征收、征用應進行“充分及時和有效”的補償，然而我國憲法和土地管理法都缺失這一前提性條款。

（2）補償原則不公平。《土地管理法》第47條規(guī)定確定的土地征用補償原則是“按照被征用土地的原用途給予補償，”這是造成實際土地征用中剪刀差的根本原因，本文對此在經(jīng)濟分析部分將進行具體闡述。

（3）以“產(chǎn)值”確定補償標準不科學。《土地管理法》規(guī)定的補償費是以土地“被征用前3年平均產(chǎn)值”計算。征地的過程是土地所有權轉移的過程，在市場經(jīng)濟條件下，應充分發(fā)揮專業(yè)人員的力量對土地的所有權價格進行評估，而不是實行“靠天吃飯”的土地產(chǎn)值標準。

（4）征地補償主體未有明確規(guī)定。由于土地征用權的行使主體只能是國家，土地的補償也應該由國家來承擔。但實際征地過程中，不少地方由用地單位和被征地集體經(jīng)濟組織自行協(xié)商。這種國家只行使權利，不承擔相應義務的法律制度，必然造成短期利益驅(qū)動，不利于被安置人員的再創(chuàng)業(yè)。

總結，土地征用權力的來源、目的和補償標準的立法缺陷，使土地征用成為一種低價資源占有的工具，為土地供給者和申請者提供了設租和尋租的機會，或農(nóng)民為了自己利益最大化而私下倒賣土地，造成土地價格形成機制的扭曲，土地資源未能合理配置,立法意義喪失。

三、現(xiàn)行土地征用制度缺陷的經(jīng)濟學視角

（一）征地模型與土地增值收益。

征地模型與土地利用

(二)巨大的土地壟斷收益是征地補償標準難以提高的內(nèi)在動因。

根據(jù)上圖征地模型可知，當征地補償價格為P,政府土地協(xié)議出讓價格為Pm,根據(jù)經(jīng)濟學市場均衡理論，我們可以得出，農(nóng)民所得征地補償金額為OPMB,政府以協(xié)議方式出讓土地所得為OPmEM,政府獲取土地增值額為PPmEM,這就是我們所說的土地征用與出讓的剪刀差，也是土地經(jīng)濟中所說的土地發(fā)展權價值。同時征地價格P↓，土地增值額PPmEM↑，所以通過低價征用農(nóng)地高價出上市地政府可獲巨大壟斷收益，如果征地補償標準提高，則地方政府通過出讓土地所獲收益下降，這就是征地補償標準遲遲難以真正提高的政府激勵。

深圳市寶安區(qū)城市化集體土地轉為國有適當補償標準與土地出讓價格比較

土地補償價格

（元/m²）

最低出讓價格（元/m²）

工業(yè)用地

住宅用地

商業(yè)用地

水田、魚塘、菜地

平均價格

195

369

526

旱地

倍數(shù)

園地（平地）

7.5

園地（丘陵地）

倍數(shù)平均：14倍

注：上表中最低出讓價格采用寶安區(qū)所轄9個鎮(zhèn)各類用地公告基準地價最低值的算術平均值。

從上表的數(shù)據(jù)可知，在目前深圳市寶安區(qū)集體用地轉為工業(yè)用地、住宅用地、商業(yè)用地過程中，土地出讓價格至少為土地征用價格的7.5倍、14倍和20倍，平均為14倍,這一數(shù)值尚未考慮政府通過土地拍賣市場實現(xiàn)的更高價格。2002年國地資源部發(fā)布《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》，該規(guī)定要求國有土地使用權出讓必須招標拍賣掛牌，將直接導致土地市場化程度進一步提高，土地出讓價格會比上表反映的高出更多，從實際情況看，征地補償費確定標準未改變，地方政府通過招標拍賣，所獲土地增值收益將會進一步提高。

（三）土地征用收益分配不合理。

在征地過程中，參與農(nóng)用地非農(nóng)化收益分配的主體應包括中央、省、市、縣、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民，按照國家有關規(guī)定，土地收益的主要成分是給予農(nóng)民的征地補償費，其比例應占土地收益總額的70%，但據(jù)國家有關資料統(tǒng)計，在土地收益分配中，農(nóng)民個人只得到土地收益的5%-10%，村集體得到的5%-30%，鄉(xiāng)級以上政府部門得到60%-70%。在與政府、村集體經(jīng)濟組織的土地收益分配博弈中，農(nóng)民完全處于弱勢。

（四）農(nóng)村集體土地產(chǎn)權不完整。

從我國現(xiàn)行土地所有權二元結構來看，城市市區(qū)以外土地法律規(guī)定屬于農(nóng)民集體所有，該土地集體所有權的權力人代表通常為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民與集體經(jīng)濟組織之間存在類似委托–代理的經(jīng)濟法律關系，但在現(xiàn)行的行政體系下，事實上的集體經(jīng)濟組織受到政府行政行為的干預和控制，在這種制度安排下，集體經(jīng)濟組織事實上在農(nóng)民和政府之間具有了政府代表和農(nóng)民代表的雙重身份，成為一個相對獨立的利益群體。集體代理人借用其權利攫取農(nóng)民個人模糊的產(chǎn)權溢價，為其謀取政治和經(jīng)濟利益。

（五）較低的征地成本給用地單位帶來了較高的延遲成本和交易費用。

針對深圳市土地供給不足現(xiàn)狀，深圳市目前正加快舊城改造步伐。在對房地產(chǎn)開發(fā)商的訪談中，有實力的開發(fā)商普遍流露出對舊改項目的觀望態(tài)度，究其原因正是目前土地征用制度不完善所造成較高的延遲成本和交易費用。

一方面，非公益性的征地行為剝奪了集體土地所有者的土地增值收益（土地發(fā)展權），用地單位和政府則分享了這部分收益，同時部分引起了我國房地產(chǎn)行業(yè)的高回報率。過低的征地補償標準與房地產(chǎn)開發(fā)的高額回報，容易引起農(nóng)民的抗爭，征地單位和農(nóng)戶易陷入無休止的討價還價，這就會引起延遲成本問題，如工程進度的影響，高額利息，市場銷售時機的喪失等等。

此外，由于集體土地由政府征用之后才能轉為建設用地，征與不征完全由政府壟斷，加之程序繁雜、周期漫長、黑箱操作，各種搭車收費以及腐敗原因，導致用地成本畸高，對投資者形成操作障礙，同時也引起房價畸高。

綜合以上分析，本人認為，在市場經(jīng)濟條件下，我國的土地征用制度應充分發(fā)揮市場機制對資源配置的功能，政府這只“看得見的手”只應在市場失靈時，才發(fā)作用其干預作用。

即使是因公共利益征收土地，在市場經(jīng)濟下，仍屬于一種商品交換關系，應當符合市場經(jīng)濟遵循的等價交換原則。

同時國家必須科學制定嚴格規(guī)范的法律，通過法律制約，充分考慮土地的資產(chǎn)屬性和土地發(fā)展權，對土地增值收益進行合理分配，實現(xiàn)社會、集體、個人產(chǎn)權利益的平衡。

參考資料：

1.《土地經(jīng)濟學》（第五版），中國人民學出版社，畢寶德。

2.《土地征用問題研究》，經(jīng)濟科學出版社，張慧芳。

3.《法律邏輯學》，法律出版社，雍琦。

4.《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》GB/T18508-2001。

5.《深圳市城中村改造實施辦法》（暫行），深圳市人民政府。

6.《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》廣東省人民政府頒布（2005年3月）

7.深圳市人民政府關于印發(fā)《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化土地管理辦法》的通知（深府[2004]102號）附件1：《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化集體土地轉為國有土地適當補償標準》。